Presentamos un texto muy importante del Koreano Ha Joon Chang; para todos los interesados a la critica al modelo desarrollista y proteccionista económico; que impone politicas a los paises sobre todo de América Latina. Además de vital importancia para los interesados en la Economía Social
Patada a la escalera:
La verdadera historia del libre comercio1
Ha-Joon Chang2
Facultad de Ciencias Económicas y Ciencias Políticas
Universidad de Cambridge
1. Introducción
Un aspecto central del discurso neoliberal sobre la mundialización o «globalización»
es la afirmación de que el libre comercio, más que la libre circulación del capital y el
trabajo, es la clave de la prosperidad general. Incluso muchos autores que no son
entusiastas respecto de todos los aspectos de la mundialización —desde el economista
teórico del libre comercio Jagdish Bhagwati que aboga por controles de capital, hasta
algunas organizaciones no gubernamentales que acusan a los países desarrollados de
no abrir sus mercados agrícolas— parecen estar de acuerdo en que el libre comercio
es el elemento más benigno —o, al menos, el menos problemático— del progreso
hacia una economía mundializada
Parte de la convicción de la conveniencia del libre comercio de los partidarios
de la mundialización proviene de la creencia de que la teoría económica ha
establecido irrefutablemente la superioridad del libre comercio. O, bueno... casi, ya
que hay algunos modelos formales que muestran que el libre comercio puede no ser lo
mejor (pero incluso los que han ideado esos modelos, como Paul Krugman, argüirán
que la liberalización del comercio es la mejor política porque es casi seguro que las
políticas comerciales intervencionistas sufrirán abusos por parte de los políticos). Sin
embargo, incluso más poderosa es su creencia de que la historia está de su parte, por
decirlo de alguna manera. Al fin y al cabo, preguntan los partidarios del libre
comercio, ¿no fue mediante el libre comercio como todos los países desarrollados se
hicieron ricos? ¿Qué estarán pensando los países en desarrollo —se preguntan— que
rechazan adoptar esa receta probada y demostrada para el desarrollo económico?
Un examen más atento de la historia del capitalismo revela sin embargo una
historia muy distinta (Chang, 2002). Como mostrará este trabajo, cuando eran países
en desarrollo, prácticamente ninguno de los países hoy desarrollados practicaba el
libre comercio (ni una política industrial de liberalización como contrapartida
doméstica) sino que promovía sus industrias nacionales mediante aranceles, tasas
aduaneras, subsidios y otras medidas. La mayor brecha entre la historia «real» y la
1 Trabajo presentado en la conferencia sobre “Globalisation and the Myth of Free Trade” («La
mundialización y el mito del libre comercio») celebrada en la New School University de
Nueva York, el 18 de abril del 2003. Traducción al castellano de José A. Tapia.
2 Este artículo está en gran medida basado en el libro Kicking Away the Ladder –
Development Strategy in Historical Perspective («Patada a la escalera: La estrategia de
desarrollo en perspectiva histórica», Anthem Press, 2002). Agradezco el apoyo recibido para
la investigación de la Fundación Coreana para la Investigación, a través de su programa BK21
del Departamento de Economía de la Universidad de Corea, donde fui profesor visitante
durante la preparación del primer borrador de este trabajo.
2
historia «imaginaria» de la política comercial es la que se refiere a Gran Bretaña y
EE. UU., que son considerados países que alcanzaron la cima de la jerarquía
económica mundial adoptando políticas de libre comercio cuando otros países
bregaban aún con políticas mercantilistas obsoletas. Como veremos con cierto detalle
en este trabajo, en sus estadios iniciales de desarrollo esos dos países fueron de hecho
los pioneros y, a menudo, los más ardientes practicantes de medidas comerciales
intervencionistas y políticas industriales.
En este trabajo se desmitifica el libre comercio desde una perspectiva histórica
y se muestra la urgente necesidad de un replanteamiento global de ciertas ideas clave
de la «sabiduría convencional» en el debate sobre las políticas comerciales y, más en
general, sobre la mundialización.
2. Lo que falta en la «historia oficial del capitalismo»
La «historia oficial del capitalismo», de la que parte el debate actual sobre la política
comercial, el desarrollo económico y la mundialización, es algo así como lo siguiente.
Desde el siglo XVIII Gran Bretaña demostró la superioridad de la política de
libre comercio derrotando a la Francia intervencionista, su principal competidor en
aquel momento, y estableciéndose como máxima potencia económica mundial.
Especialmente una vez que hubo abandonado el deplorable proteccionismo agrícola
(las leyes cerealeras) y otros restos de las viejas medidas mercantilistas de
proteccionismo en 1864, fue capaz de asumir la función de arquitecto y figura
hegemónica de un nuevo orden económico mundial «liberal». Este orden mundial
liberal o liberalizado, que hacia 1870 alcanzó un notable grado de perfección, estaba
basado en las políticas industriales de laissez faire en el interior, en la supresión de
barreras al flujo internacional de bienes, capital y trabajo, y en la estabilidad
macroeconómica, tanto nacional como internacional, garantizada por el patrón oro y
el principio del equilibrio presupuestario. A todo ello siguió una época de prosperidad
sin precedentes.
Lamentablemente, según esta versión de la historia, las cosas comenzaron a
torcerse con la primera guerra mundial. En respuesta a la inestabilidad subsiguiente
del sistema económico y político mundial los países comenzaron otra vez a levantar
barreras al comercio. En 1930 también los EE. UU. abandonaron el libre comercio y
establecieron barreras comerciales como el infame Arancel Smoot-Hawley, que el
famoso teórico del libre comercio Jagdish Bhagwati llamó «el acto más visible y
llamativo de locura anticomercial» (Bhagwati, 1985, p. 22, nota 10). El sistema
mundial de libre comercio acabó finalmente en 1932, cuando Gran Bretaña, hasta
entonces campeona del libre cambio, sucumbió a la tentación y reintrodujo los
aranceles. La contracción y la inestabilidad de la economía mundial resultantes y
luego la segunda guerra mundial destruyeron los últimos restos del primer orden
liberal mundial.
Después de la segunda guerra mundial, sigue la historia, hubo algunos
progresos significativos en la liberalización del comercio mediante las primeras
conversaciones del GATT (General Agreement on Trade and Tariffs, Acuerdo
General sobre Aranceles y Comercio). Desgraciadamente, sin embargo, los enfoques
dirigistas de la gestión económica dominaron en las esferas de decisión política hasta
la década de los años setenta en el mundo desarrollado y hasta comienzos de los
ochenta en el mundo en desarrollo (y en el mundo comunista hasta su colapso en
1989).
3
Afortunadamente, se nos dice, las políticas intervencionistas han sido en gran
medida abandonadas a lo ancho y largo del mundo desde los años ochenta con el
ascenso del neoliberalismo, que hace hincapié en las virtudes de un gobierno reducido,
las políticas de no intervención y la apertura internacional. Especialmente en el
mundo en desarrollo a finales de los años setenta el crecimiento económico había
empezado a flaquear en la mayor parte de los países excepto Asia oriental y el
Sudeste asiático, que ya estaban siguiendo políticas «buenas» (de libre mercado y
libre comercio). Este fallo de crecimiento que a menudo se manifestó en las crisis
económicas de comienzos de los años ochenta expuso las limitaciones del
intervencionismo y el proteccionismo de viejo cuño. La consecuencia ha sido que la
mayor parte de los países en desarrollo se embarquen en reformas de sus políticas en
sentido neoliberal.
Combinadas con el establecimiento de nuevas instituciones de gobernación y
regulación representadas por la Organización Mundial del Comercio (OMC), estos
cambios de políticas a nivel nacional han creado un nuevo orden económico mundial
solo comparable en su prosperidad (al menos potencial) a la previa «edad de oro» del
liberalismo (1870-1914). Renato Ruggiero, el primer Director General de la OMC,
arguye así que gracias a este nuevo orden económico mundial existe ahora «el
potencial para erradicar la pobreza mundial en las fases iniciales del próximo siglo
[XXI], una noción utópica incluso hace pocas décadas, pero una posibilidad que hoy
es real» (Ruggiero 1998, p. 131).
Como veremos más adelante, esta historia describe un cuadro que en lo
fundamental desorienta, aunque no por ello sea menos poderoso. Y hay que aceptar
que tiene cierto sentido decir que el final del siglo XIX puede describirse como una
era de laissez faire.
Ciertamente hubo un periodo a finales del siglo XIX que, aunque corto, se
caracterizo por el predominio de regímenes comerciales liberalizados en grandes
sectores de la economía mundial. Entre 1860 y 1880 muchos países europeos
redujeron sus aranceles sustancialmente (cuadro 1). Al mismo tiempo, la mayor parte
del resto del mundo tuvo que practicar el libre comercio a la fuerza por el
colonialismo y los tratados en condiciones de desigualdad en el caso de unos pocos
países formalmente independientes, como los países latinoamericanos, China,
Tailandia (la antigua Siam), Irán (Persia), Turquía (el Imperio Otomano de entonces)
e, incluso, el Japón hasta 1911. Por supuesto, la excepción era EE. UU., país que
mantenía tarifas muy altas incluso durante esta época (cuadro 1). Sin embargo, dado
que EE. UU. era entonces solo una pequeña parte de la economía mundial, tiene cierto
fundamento decir que esa fue la época más cercana al libre comercio que se ha
alcanzado en toda la historia.
4
Cuadro 1. Tasas arancelarias promedio sobre productos manufacturados aplicadas
por algunos países desarrollados en sus fases iniciales de desarrollo (promedio
ponderado; en porcentajes de valor)1
18202 18752 1913 1925 1931 1950
Alemania3 8-12 4-6 13 20 21 26
Austria4 R 15-20 18 16 24 18
Bélgica5 6-8 9-10 9 15 14 11
Dinamarca 25-35 15-20 14 10 n.d. 3
EE. UU. 35-45 40-50 44 37 48 14
España R 15-20 41 41 63 n.d.
Francia R 12-15 20 21 30 18
Italia n.d. 8-10 18 22 46 25
Japón5 R 5 30 n.d. n.d. n.d.
Países Bajos6 6-8 3-5 4 6 n.d. 11
Reino Unido 45-55 0 0 5 n.d. 23
Rusia R 15-20 84 R R R
Suecia R 3-5 20 16 21 9
Suiza 8-12 4-6 9 14 19 n.a.
Fuente: Bairoch 1993, p. 40, cuadro 3.3.
Notas:
n.d. = no disponible.
R = tasas arancelarias promedio no significativas por la existencia de restricciones numerosas
e importantes a las importaciones de productos manufacturados.
1. En World Bank 1991 (p. 97, recuadro-tabla 5.2) puede hallarse un cuadro similar, en parte
basado en los estudios de Bairoch que forman también la base de los datos aquí presentados.
Sin embargo, las cifras del Banco Mundial, aunque en muchos casos son similares a las de
Bairoch, son promedios no ponderados, obviamente menos apropiados que los promedios
ponderados de Bairoch.
2. Esto son tasas arancelarias muy aproximadas y el intervalo que se indica es de tasas
promedio, no de extremos.
3. El dato de 1820 se refiere solo a Prusia.
4. Austria-Hungría antes de 1925.
5. Antes de 1911 el Japón fue obligado a mantener tasas arancelarias bajas (por debajo de 5%)
mediante una serie de «tratados desiguales» con los países europeos y EE. UU. Según los
datos del Banco Mundial citados más arriba, en la nota 1, las tasas promedio no ponderadas
para todos los productos (no solo productos manufacturados) correspondientes a los años
1925, 1930 y 1950 son 13%, 19% y 4%.
6. En 1820 Bélgica y los Países Bajos estaban unidos.
5
Más importante es, sin embargo, que antes de la primera guerra mundial el
alcance de la intervención de los estados era bastante limitado si se compara con
estándares modernos. Los estados tenían capacidades presupuestarias limitadas por la
inexistencia de impuestos sobre la renta en la mayor parte de los países y el dominio
de la doctrina del equilibrio presupuestario.3 También tenían una capacidad limitada
para aplicar políticas monetarias, por carecer muchos de ellos de banco central y por
la vigencia del patrón oro que limitaba en gran medida el margen de los gobiernos
para aplicar políticas.4 También era limitado su control de recursos de inversión, ya
que los Estados era propietarios o reguladores de escasas instituciones financieras o
empresas industriales. Una consecuencia quizás paradójica de todas esas limitaciones
es que la protección arancelaria era en el siglo XIX mucho más importante como
instrumento de política que en nuestra era.
A pesar de estas limitaciones, como veremos, prácticamente todos los países
que hoy son países desarrollados —o países hoy desarrollados (a partir de aquí
PHD)— aplicaron activamente políticas comerciales intervencionistas e industriales
dirigidas a promover —y no solo «proteger», hay que dejarlo claro— las industrias
nacientes durante el periodo de despegue.5
3 Gran Bretaña fue el primer país que introdujo un impuesto permanente sobre la renta, en
1842. Dinamarca lo implantó en 1903. En EE. UU. la ley del impuesto sobre la renta de 1894
fue derogada por inconstitucional por el Tribunal Supremo y hasta 1919 no se llevó a cabo la
16a Enmienda Constitucional que permitió la introducción de impuesto sobre la renta. En
Bélgica el impuesto sobre la renta fue introducido en 1919. En Portugal se implantó el
impuesto sobre la renta en 1922, fue abolido en 1928 y luego reimplantado en 1933. Suecia,
pese a su fama de altas tasas impositivas, solo introdujo el impuesto sobre la renta en 1932 (cf.
Chang, 2002, p. 101, para más detalles).
4 El Riksbank de Suecia fue nominalmente el primer banco central del mundo (establecido en
1688), pero hasta mediados del siglo XIX no pudo funcionar propiamente como banco emisor
por carecer entre otras cosas de monopolio sobre la emisión de papel-moneda, capacidad que
adquirió solamente en 1904. El primer banco central «real» fue el Banco de Inglaterra,
establecido en 1694. Hacia finales del siglo XIX los bancos centrales de Francia (1848),
Bélgica (1851), España (1874) y Portugal (1891) se hicieron con el monopolio de emisión de
papel-moneda, que solo alcanzaron en el siglo XX los bancos centrales de Alemania (1905),
Suiza (1907) e Italia (1926). El Banco Nacional de Suiza solo se formó en 1907 por fusión de
cuatro bancos emisores. El Sistema de la Reserva Federal de EE. UU. se formó en 1913 y en
1915 solo 30% de los bancos (con 50% de todos los activos bancarios) estaban integrados en
el sistema. En 1929 todavía 65% de todos los bancos estadounidenses estaban fuera del
sistema de la Reserva Federal, aunque solo les correspondía 20% del total de activos
bancarios (cf. Chang, 2002, pp. 94-97 para más detalles).
5 Además, una vez alcanzada la frontera de desarrollo, los PHD usaron toda una gama de
medidas y estrategias para distanciarse de los competidores existentes y potenciales. Entre
otras medidas se reguló la transferencia de tecnología a los potenciales competidores
(controlando la emigración de trabajadores calificados y las exportaciones de maquinaria) y
se obligó a los países menos desarrollados a abrir sus mercados mediante tratados desiguales
y mediante la colonización. Sin embargo, las economías en fase de despegue que no eran
colonias (formales o informales) no aceptaron estas restricciones cruzadas de brazos, sino que
para contrarrestarlas pusieron en marcha todo tipo de medidas «legales» e «ilegales», como
espionaje industrial, captación «ilegal» de trabajadores y contrabando de maquinaria (Chang,
2002, pp. 51-9, para más detalles).
6
3. Historia de las políticas comerciales e industriales de los países hoy
desarrollados
3.1. Gran Bretaña
Siendo Gran Bretaña la cuna de las modernas doctrinas de laissez faire y el único país
que puede proclamar haber practicado el libre comercio absoluto al menos en un
momento de la historia, muy a menudo se considera que su desarrollo tuvo lugar sin
intervención estatal significativa. En realidad, la verdad es muy distinta.
Cuando Gran Bretaña entró en su etapa posfeudal (siglos XIII y XIV), su
economía estaba relativamente atrasada, basada en exportaciones de lana en bruto y,
en menor medida, tejidos de lana de poco valor añadido, a los Países Bajos, entonces
más avanzados (Ramsay, 1982, p. 59; Davies, 1999, p. 348). Se considera que
Eduardo III (1312-1377) fue el primer rey que tomó medidas deliberadas para
desarrollar las manufacturas locales de tejidos de lana. Solo vestía ropas hechas en
Inglaterra para dar ejemplo, trajo tejedores de Flandes, centralizó el comercio de la
lana y prohibió las importaciones de tejidos de lana (Davies, 1999, p. 349; Davis,
1966, p. 281).6
La dinastía de los Tudor dió mayor ímpetu a esas políticas. El famoso
comerciante y político Daniel Defoe, autor de la novela Robinson Crusoe, describe
estas políticas en su obra ahora casi olvidada, A Plan of the English Commerce («Un
comercial de Inglaterra», 1728). Defoe describe con cierto detalle cómo los monarcas
de la dinastía Tudor, sobre todo Enrique VII (1485-1509), transformaron Inglaterra de
un país exportador de lana bruta a un formidable fabricante mundial de productos
laneros (Defoe 1728, pp. 81-101). Según Defoe, en 1489 Enrique VII puso en marcha
medidas para promover las manufacturas laneras, enviando misiones reales para
determinar localizaciones apropiadas para las manufacturas de lana, trayendo
trabajadores calificados de los Países Bajos, aumentando los aranceles a las
exportaciones de lana bruta y prohibiendo incluso temporalmente la exportación de
lana bruta (más detalles en Ramsay, 1982).
Por razones obvias es difícil establecer la importancia exacta de estas medidas
de promoción de las industrias incipientes. Sin embargo, sin estas medidas hubiera
sido difícil para Gran Bretaña tener su éxito inicial en la industrialización, sin el cual
su revolución industrial hubiera sido prácticamente imposible.
Sin embargo, el hecho más importante en el desarrollo industrial de Inglaterra
fue la reforma introducida en 1721 por Robert Walpole, Primer Ministro durante el
reinado de Jorge I (1660-1727). Antes de esta fecha las políticas del gobierno
británico estaban en general dirigidas a lograr posibilidades de comercio y generar
recursos fiscales para el gobierno. Incluso la promoción de las manufacturas laneras
estaba en parte motivada por consideraciones de recaudación fiscal. Por el contrario,
las políticas introducidas a partir de 1721 estaban deliberadamente dirigidas a
promover las industrias manufactureras. Al presentar la nueva ley mediante el
discurso real ante el Parlamento, Walpole declaró que «es evidente que nada
contribuye tanto a la promoción del bienestar público como la exportación de
6 También se dice que George Washington insistió en vestir ropas americanas de peor calidad
que las británicas en su ceremonia de toma de posesión. Ambos episodios recuerdan las
políticas usadas por el Japón y Corea durante la posguerra para controlar el «consumo de
lujo», especialmente de bienes importados (cf. Chang, 1997).
7
productos manufacturados y la importación de materias primas extranjeras» (citado en
List, 1885, p. 40).
La legislación de 1721 y los cambios de políticas que se implementaron más
tarde incluyeron las siguientes medidas (detalles en Brisco, 1907, pp. 131-3, p. 148-55,
pp. 169-71; McCusker, 1996, p. 358; Davis, 1966, pp. 313-4). En primer lugar, se
redujeron los aranceles sobre las materias primas usadas en las manufacturas e incluso
fueron eliminados del todo. En segundo lugar, se aumentaron las devoluciones de
impuestos aduaneros a las materias primas importadas para fabricar manufacturas
exportadas. En tercer lugar, se abolieron los impuestos a la exportación de la mayor
parte de las manufacturas. En cuarto lugar, se elevaron los aranceles a las
importaciones de productos extranjeros manufacturados. En quinto lugar, se
ampliaron los subsidios a la exportación (llamados entonces bounties, o sea «primas»
u «obsequios») a más productos, como los tejidos de seda y la pólvora, y se
aumentaron los subsidios a la exportación de velas de navegación y azúcar refinado.
En sexto lugar, se introdujeron regulaciones para controlar la calidad de los productos
manufacturados, especialmente los textiles, para que los fabricantes faltos de
escrúpulos no dañaran la reputación de los productos británicos en los mercados
extranjeros. Lo que es muy interesante es que estas políticas y los principios que las
inspiraban eran misteriosamente similares a las aplicadas por países como Japón,
Corea y Taiwán en la posguerra (véase más adelante).
A pesar de que su ventaja tecnológica sobre otros países continuaba
aumentando, Gran Bretaña siguió sus políticas de promoción industrial hasta
mediados del siglo XIX. Tal como revela el cuadro 1, las tarifas británicas sobre los
productos manufacturados seguían siendo muy altas incluso en la década 1820-1830,
dos generaciones después del comienzo de la Revolución Industrial inglesa.
Sin embargo, hacia el final de las guerras napoleónicas, en 1815, los
fabricantes cada vez tenían más confianza en el mercado y la presión para liberalizar
el comercio aumentó. Hubo un recorte sustancial de tarifas en 1833, pero el cambio
sustancial tuvo lugar en 1846, cuando se derogaron las leyes cerealeras y se abolieron
los aranceles sobre muchos productos manufacturados (Bairoch, 1993, pp. 20-1).
La derogación de las leyes cerealeras suele verse hoy como la victoria final de
la doctrina económica liberal clásica sobre el necio mercantilismo. No hay que
subestimar el papel de la teoría económica en este cambio de política, pero
probablemente es mejor entenderlo como un acto de «imperialismo librecambista»
(free trade imperialism, el término es de Gallagher y Robinson, 1953), dirigido a
«bloquear el proceso de industrialización en el continente aumentando el mercado
para los productos agrícolas y las materias primas» (Kindleberger, 1978, p. 196). De
hecho, así era como lo veían muchos líderes de la campaña para derogar las leyes
cerealeras, por el ejemplo el político Robert Cobden, y John Bowring, de la Cámara
de Comercio (Kindleberger, 1975, Reinert 1998).7 La visión de Cobden queda
claramente expuesta en este pasaje:
Seguro que el sistema fabril no se hubiera desarrollado en América y
Alemania. Seguro que no habría florecido tampoco, como lo ha hecho, en esos
estados y en Francia, Bélgica y Suiza, sin el acicate del botín que la comida
cara del artesano británico ha ofrecido al trabajador alimentado barato de las
manufacturas de esos países (The Political Writings of Richard Cobden, 1868,
William Ridgeway, Londres, vol. 1, p. 150; citado en Reinert, 1998, p. 292).
7 En 1840, Bowring aconsejó a los estados miembros del Zollverein alemán que cultivaran
trigo y lo vendieran para comprar manufacturas británicas (Landes, 1998, p. 521).
8
Aunque la derogación de las leyes cerealeras pudo tener un valor simbólico, la
abolición de la mayor parte de los aranceles tuvo lugar a partir de 1860. Sin embargo,
la era del libre comercio no duró mucho. Terminó cuando Gran Bretaña reconoció
finalmente que había perdido su predominio manufacturero y reintrodujo los aranceles
a gran escala en 1932 (Bairoch, 1993, pp. 27-28).
Así, contrariamente a lo que suele creerse, el predominio tecnológico británico
que permitió pasar al libre comercio fue conseguido «bajo la protección de aranceles
duraderos y sustanciales» (Bairoch, 1993, p. 46). Y, por esa razón, Friedrich List, el
economista alemán del siglo XXI al que a menudo se presenta como padre de la
moderna teoría de la «industria incipiente» (erróneamente, véase la sección 3.2 más
adelante), escribió lo siguiente.
Una vez que se ha alcanzado la cima de la gloria, es una argucia muy común
darle una patada a la escalera por la que se ha subido, privando así a otros de
la posibilidad de subir detrás. Aquí está el secreto de la doctrina cosmopolítica
de Adam Smith y de las tendencias cosmopolíticas de su gran contemporáneo
William Pitt, así como de todos sus sucesores en las administraciones del
gobierno británico.
Para cualquier nación que, por medio de aranceles proteccionistas y
restricciones a la navegación, haya elevado su poder industrial y su capacidad
de transporte marítimo hasta tal grado de desarrollo que ninguna otra nación
pueda sostener una libre competencia con ella, nada será más sabio que
eliminar esa escalera por la que subió a las alturas y predicar a otras naciones
los beneficios del libre comercio, declarando en tono penitente que siempre
estuvo equivocada vagando en la senda de la perdición, mientras que ahora,
por primera vez, ha descubierto la senda de la verdad (List, 1885, pp. 295-6,
cursivas añadidas, HJC).
3.2. Estados Unidos
Hemos visto que Gran Bretaña fue el primer país que usó con éxito una estrategia
proteccionista de la industria naciente. Sin embargo, el más ardiente practicante de
esta política fue Estados Unidos, país al que el eminente historiador económico Paul
Bairoch llamó «el país madre y el bastión del proteccionismo moderno» (Bairoch,
1993, p. 30). Es interesante que esto sea raramente reconocido en las publicaciones
modernas, sobre todo las que proceden de EE. UU.8 Sin embargo, la importancia de la
protección de la industria incipiente en EE. UU. es indudable.
Desde los primeros días de la colonización la protección de la industria fue un
tema controvertido en el territorio de lo que luego serían los EE. UU. De entrada,
Gran Bretaña no quería industrializar las colonias y puso en marcha políticas a tal
8 A menudo se reconoce la existencia de aranceles elevados, que se presentan como si fueran
de poca importancia. Por ejemplo, en lo que solía ser hasta recientemente la obra general de
revisión de la historia económica estadounidense, North (1965) menciona los aranceles
solamente una vez, y solo para desecharlos como factor sin interés alguno para explicar el
desarrollo industrial estadounidense. North, sin preocuparse de presentar el caso y citando tan
solo una fuente secundaria totalmente sesgada (el estudio clásico de F. Taussig, 1892),
sostiene que «aunque los aranceles se hicieron cada vez más proteccionistas en los años que
siguieron a la Guerra Civil, es dudoso que tuvieran mucha influencia en el desarrollo de las
manufacturas» (p. 694).
9
efecto (como prohibir las manufacturas de alto valor añadido). En el momento de la
independencia los intereses agrarios del sur se oponían a cualquier proteccionismo,
mientras que los intereses de las manufacturas del norte, representados entre otros por
Alexander Hamilton, primer Secretario del Tesoro de los EE. UU. (1789-95), estaban
a favor del proteccionismo.
Fue de hecho Alexander Hamilton en su Reports of the Secretary of the
Treasury on the Subject of Manufactures («Informes del Secretario del Tesoro sobre
el Asunto de las Manufacturas», 1791), y no el economista alemán Friedrich List,
como a menudo se piensa, quien presentó sistemáticamente por primera vez la
defensa de la industria naciente (Corden, 1974, cap. 8; Reinert, 1996). De hecho, List
comenzó siendo un librecambista partidario de la libre comercio y solo se convirtió a
la defensa de la industria incipiente tras su exilio en EE. UU. (1825-1830) (Henderson,
1983, Reinert, 1998). Muchos intelectuales y políticos estadounidenses de la época de
crecimiento económico acelerado de los EE. UU. entendieron claramente que la teoría
del libre comercio promovida por los economistas clásicos británicos no era apropiada
para su país. De hecho, los estadounidenses estaban protegiendo su industria contra
los consejos de grandes economistas como Adam Smith y Jean Baptiste Say.9
En sus Reports, Hamilton afirmó que la competencia foránea y «la fuerza de la
costumbre» harían que en los EE. UU no se iniciarían nuevas industrias que pronto
podrían ser internacionalmente competitivas («industrias nacientes»),10 a menos el
gobierno garantizara las potenciales pérdidas iniciales (Dorfman y Tugwell, 1960, pp.
31-2; Conkin, 1980, pp. 176-7). Esa ayuda, decía Hamilton, podría ser en forma de
tasas a la importación o, en raros casos, prohibición de las importaciones (Dorfman y
Tugwell, 1960, p. 32). Hamilton también pensaba que los aranceles sobre materias
primas debían ser generalmente bajos (p. 32). El argumento es muy semejante al de
Walpole (que se presentó en la sección 3.1), lo que no pasó desapercibido para los
contemporáneos, especialmente los enemigos políticos de Hamilton en América
(Elkins y McKitrick, 1993, p. 19).11
Inicialmente EE. UU. no tenía un sistema arancelario federal, pero cuando el
congreso adquirió el poder para imponer impuestos, pasó una ley liberal de derecho
de aduana (1789) que impuso un arancel del 5% sobre todas las importaciones, con
ciertas excepciones (Garraty y Carnes, 2000, pp. 139-40, p. 153; Bairoch, 1993, p. 33).
Y a pesar de los Reports de Hamilton, entre 1792 y la guerra con Gran Bretaña en
1812, el nivel arancelario promedio siguió alrededor del 12,5%, aunque durante la
9 En La riqueza de las naciones, Adam Smith escribió: «Si los americanos bloquearan la
importación de productos manufacturados europeos, bien por combinación o por alguna otra
clase de violencia, y así dieran un monopolio para que sus propias gentes pudieran
manufacturar esos bienes, habrían de invertir una considerable parte de su capital en este uso
y en vez de acelerar retardarían así el incremento ulterior del valor de su producto anual,
obstruyendo el progreso de su país hacia la riqueza y grandeza verdaderas» (Smith, 1973
[1776], pp. 347-8).
10 Según Bairoch (1993, p. 17) fue Hamilton quien inventó el término infant industry [que
traducimos aquí como «industria naciente» o «incipiente». N. del t.].
11 Según Elkins y McKitrick (1993), «una vez que el progreso hamiltoniano se materializó
[...] en una deuda considerable financiada, un banco nacional poderoso, manufacturas
nacionales subsidiadas y, finalmente, incluso un ejército bien dispuesto, el paralelismo con
Walpole se hizo demasiado evidente para que fuera posible ignorarlo. Frente a estas medidas
y frente a todo lo que estas medidas parecían implicar se alzó "la persuasión jeffersoniana"»
(p. 19).
10
guerra todos los aranceles se doblaron para suplir fondos para los gastos
gubernamentales aumentados por la guerra (p. 210).
Hubo un cambio significativo de política en 1816, cuando se introdujo una
nueva ley para mantener el nivel de los aranceles en cifras similares a las de tiempos
bélicos, con especial protección para los productos de las manufacturas algodoneras,
laneras y metalúrgicas (Garraty y Carnes, 2000, p. 210; Cochran y Miller, 1942, pp.
15-6). Entre 1816 y el final de la segunda guerra mundial, el nivel de los aranceles
estadounidenses para importaciones de productos manufacturados era uno de los más
altos del mundo (cuadro 1). Dado que el país disfrutaba de un grado
excepcionalmente elevado de protección «natural» por los altos costes de transporte,
al menos hasta la década 1870-1880, puede decirse que las industrias estadounidenses
fueron las más protegidas del mundo hasta 1945.
Incluso el Arancel Smoot-Hawley de 1930, que Bhagwati pinta en el pasaje
citado como una ruptura radical con una posición histórica de libre comercio, solo
aumentó marginalmente (si acaso) el grado de proteccionismo de la economía
estadounidense. Como muestran los datos (cuadro 1), el arancel promedio resultante
de esa ley fue 48%, cifra que está en el intervalo de aranceles promedios aplicados por
EE. UU. desde la Guerra Civil, aunque sea en la región superior de dicho intervalo.
Solo en relación con el breve interludio «liberal» de 1913-1929 puede interpretarse la
tarifa de 1930 como un fortalecimiento del proteccionismo que, de todas formas,
tampoco fue exagerado (de un 37% en 1925 a un 48% en 1931, véase el cuadro 1).
En este contexto es importante hacer notar que en la Guerra Civil Americana
los aranceles fueron tan importantes, si no más, que la esclavitud. De los dos
problemas clave que dividían al Norte y al Sur, el Sur tenía mucho más que perder en
el frente arancelario que en el frente esclavista. Abraham Lincoln era un
proteccionista famoso curtido en política bajo el carismático político Henry Clay, del
Whig Party, que favorecía un sistema basado en el desarrollo de las infraestructuras y
el proteccionismo, el llamado «sistema americano» (así denominado para indicar que
el libre comercio era «británico», por ser favorable a Gran Bretaña) (Luthin, 1944, pp.
610-1; Frayssé, 1986, pp. 99-100). Además, Lincoln pensaba que los negros eran
racialmente inferiores y consideraba que la emancipación de los esclavos era una
propuesta idealista que no tenía ninguna posibilidad de ser puesta en práctica de
inmediato (Garraty y Carnes, 2000, pp. 391-2; Foner, 1998, p. 92). Se dice que la
emancipación de los esclavos de 1862 fue simplemente una jugada estratégica de
Lincoln para ganar la guerra, sin que partiera de ninguna convicción moral (Garraty y
Carnes, 2000, p. 405).12
EE. UU. liberalizó su comercio y comenzó a ser campeón de la causa del libre
comercio tras la segunda guerra mundial (aunque no tan inequívocamente como lo
había hecho Gran Bretaña a mediados del siglo XIX), cuando su supremacía industrial
era indisputable, probando una vez más que List tenía razón en su metáfora de la
«patada a la escalera».13 La cita siguiente, de Ulysses Grant, héroe de la Guerra Civil
12 Respondiendo a un editorial de un periódico que urgía la emancipación inmediata de los
esclavos, Lincoln escribió: «Si pudiera salvar la Unión sin liberar ni un solo esclavo, lo haría,
y si pudiera salvarla liberando a todos los esclavos, también lo haría, y si pudiera hacerlo
liberando a algunos esclavos y dejando a otros en la esclavitud, lo haría también» (Garraty y
Carnes, 2000, p. 405).
13 Sin embargo, EE. UU. nunca practicó el libre comercio en la misma medida que Gran
Bretaña lo hizo en su periodo librecambista (1860 a 1932). Nunca hubo un régimen de
aranceles cero como el del Reino Unido y las medidas proteccionistas «ocultas» de EE. UU.
11
y presidente de EE. UU. de 1868 a 1876, muestra claramente que los estadounidenses
no se hacían ilusiones sobre la patada a la escalera del lado británico y del suyo
propio:
Durante siglos Inglaterra confió en medidas de protección, las llevó al
extremo y obtuvo resultados satisfactorios. No cabe duda de que a ese sistema
debe su fortaleza actual. Tras dos siglos, Inglaterra ha encontrado conveniente
adoptar el libre comercio porque la protección ya no tiene nada que ofrecer.
Muy bien, caballeros, mi conocimiento de nuestro país me lleva a pensar que
en un par de siglos, cuando América haya obtenido todo lo posible de la
protección, adoptará el libre comercio.14
Aunque pueda haber sido importante, la protección arancelaria no fue la única
política aplicada por el gobierno estadounidense para promover el desarrollo
económico del país durante su fase de despegue. Desde la década de 1830, si no antes,
se promovió una extensa red de investigación agrícola cediendo tierra propiedad del
gobierno a escuelas de agronomía y estableciendo institutos de investigación
gubernamentales (Kozul-Wright, 1995, p. 100). En la segunda mitad del siglo XIX
aumentaron las inversiones públicas en educación –en 1840 menos de la mitad del
total de la inversión en educación era inversión pública, pero este porcentaje había
aumentado casi a 80%— y se elevó el porcentaje de alfabetización a 94% en 1900 (p.
101, nota 37). También se impulsó el desarrollo de la infraestructura de transporte,
especialmente mediante la cesión de tierra y la concesión de subsidios a las
compañías de ferrocarriles (pp. 101-2).
Es también importante señalar que el papel del gobierno federal
estadounidense en el desarrollo industrial ha sido significativo incluso en la posguerra,
gracias al gran volumen de las adquisiciones en defensa y del gasto en investigación y
desarrollo (I + D), que tiene enormes efectos de difusión (Shapiro y Taylor, 1990, p.
866; Owen, 1966, cap. 9; Mowery y Rosenberg, 1993).15 La participación del
gobierno federal en el gasto total de I + D que era solo 16% en 1930 (Owen, 1966, pp.
149-50), se mantuvo en una proporción de entre la mitad y dos tercios en los años de
la posguerra (Mowery y Rosenberg, 1993, cuadro 2.3). También hay que señalar el
papel crítico de los Institutos Nacionales de Salud (NIH, National Institutes of Health,
una institución del gobierno estadounidense) en el apoyo a la I+D de la industria
farmacéutica y biotecnológica. Según fuentes de la misma asociación de la industria
farmacéutica estadounidense (http://www.phrma.org/publications), solo 43% de la
I+D farmacéutica es financiada por la misma industria, mientras que un 29% es
financiado por los NIH.
eran mucho más agresivas. Estas incluían, entre otras, restricciones voluntarias a la
exportación, cuotas para textiles y ropa (en el Acuerdo Multifibras), protección y subsidios
para la agricultura (compárese con la derogación de las leyes cerealeras en Gran Bretaña) y
sanciones comerciales unilaterales (especialmente mediante el uso de impuestos
antidumping ).
14 Agradezco a Duncan Green haberme mostrado esta cita.
15 Shapiro y Taylor (1990) resumen todo esto muy bién: «En lo militar y en lo comercial, ni
Boeing sería Boeing, ni IBM sería IBM sin los contratos y el apoyo a la investigación civil
del Pentágono» (p. 866).
12
3.3. Alemania
Hoy suele considerarse a Alemania como cuna de las medidas proteccionistas de la
industria naciente, tanto en lo que hace a las teorías proteccionistas como en lo
referente a las políticas mismas de protección. Sin embargo, desde el punto de vista
histórico, la protección arancelaria tuvo realmente un papel mucho menor en el
desarrollo económico de Alemania que en el del Reino Unido o los EE. UU.
La protección arancelaria para la industria en Prusia antes de la unión
aduanera alemana de 1834, bajo liderazgo prusiano (Zollverein), y las medidas
proteccionistas otorgadas posteriormente a la industria alemana en general fueron en
general moderadas (Blackbourn, 1997, p. 117). En 1879, el Canciller de Alemania,
Otto von Bismarck, introdujo un gran aumento de aranceles para fundamentar la
alianza política entre los junkers (terratenientes) y los empresarios de la industria
pesada, lo que se conoció entonces como «el matrimonio del hierro y el centeno». Sin
embargo, incluso tras estas medidas la protección sustancial se otorgó tan solo a las
industrias pesadas clave, especialmente la industria siderúrgica, y las medidas de
protección a la industria permanecieron en general en niveles bajos (Blackbourn, 1997,
p. 320). Como muestra el cuadro 1, el nivel de protección de las manufacturas
alemanas era uno de los menores entre países comparables a lo largo del siglo XIX y
durante la primera mitad del siglo XX.
La protección arancelaria relativamente escasa no significa sin embargo que el
Estado alemán adoptara una actitud de laissez faire en lo que hace al desarrollo
económico. Especialmente bajo Federico Guillermo I (1713-1740) y Federico el
Grande (1740-1786), el Estado prusiano puso en marcha diversas medidas para
promover nuevas industrias —especialmente textiles (lino sobre todo), metales,
armamentos, porcelana, seda y azúcar refinado —mediante la concesión de derechos
de monopolio, protección comercial, subsidios a la exportación, inversiones de capital
y captación de trabajadores calificados en el exterior (Trebilcock, 1981, pp. 136-52).
Desde comienzos del siglo XIX, el estado prusiano también invirtió grandes
cantidades en infraestructura, siendo el ejemplo más famoso la financiación
gubernamental de la construcción de carreteras en el Ruhr (Milward y Saul, 1979, p.
417). También puso en marcha una reforma educativa que no solo creó nuevas
escuelas y universidades, sino que reorientó la enseñanza desde la teología hacia la
ciencia y la tecnología —en una época en la que estas ni siquiera se enseñaban en
Oxford y Cambridge (Kindleberger, 1978, p. 191).16
La intervención del gobierno prusiano tuvo algunos efectos que frenaron el
crecimiento, por ejemplo la oposición al desarrollo de la banca (Kindleberger, 1978,
pp. 199-200). Sin embargo, globalmente, hay que estar de acuerdo con Milward y
Saul (1979), que afirman que «para los países exitosos en el proceso de
industrialización la actitud tomada por los gobiernos alemanes de comienzos del siglo
XIX parecía mucho más cercana a la realidad económica que el modelo idealizado y a
menudo simplificado de lo que había pasado en Gran Bretaña o Francia que les
presentaban los economistas» (p. 418).
Tras la década 1840-1850, el desarrollo del sector privado conllevó una menor
intrusión del Estado alemán en el desarrollo industrial (Trebilcock, 1981, p. 77). Sin
embargo, esto no supuso una retirada del Estado, sino una transición de un papel
directivo a un papel de orientación. Durante el Segundo Reich (1870 – 1914), hubo
16 Es interesante que esa reorientacion de la enseñanza fue similar a la que tuvo lugar
en Corea durante los años sesenta (más detalles en You y Chang, 1993).
13
una erosión ulterior de la capacidad estatal y de su participación en el desarrollo
industrial, aunque el Estado todavía jugaba un papel importante mediante su política
de aranceles y de asociaciones de fabricantes (Tilly, 1996).
3.4. Francia
Igual que en caso alemán, también hay un mito duradero en lo que se refiere a la
política económica francesa. Es la idea, propagada sobre todo por la opinión liberal
británica, de que Francia ha sido siempre una economía con dirección estatalizada,
una especia de antítesis del laissez faire británico. Esta caracterización puede ser
válida para el periodo prerrevolucionario y la posguerra tras 1945, pero no para el
resto de la historia del país.
La política económica francesa en el periodo prerrevolucionario, a menudo
conocida como colbertismo —por Juan-Bautista Colbert (1619-1683), famoso
ministro de finanzas bajo Luis XIV—, fue ciertamente intervencionista en grado sumo.
Así, por ejemplo, en el siglo XVIII el Estado francés intentó reclutar trabajadores
calificados en Gran Bretaña y promovió el espionaje industrial.17
Sin embargo, la Revolución cambió drásticamente ese curso. Milward y Saul
(1979) explican que la Revolución trajo consigo un cambio muy marcado en la
política económica del gobierno francés, porque «la destrucción del absolutismo
parecía conectada en las mentes de los revolucionarios con la introducción de un
sistema más liberal» (p. 284). Especialmente tras la caída de Napoleón, el régimen de
políticas de laissez faire quedó firmemente establecido y se mantuvo hasta la segunda
guerra mundial.
Por ejemplo, contra la idea convencional que enfrenta la Gran Bretaña
librecambista contra la Francia proteccionista durante el siglo XIX, Nye (1991)
examina detalladamente los datos y concluye que «el régimen comercial de Francia
era más liberal que el de Gran Bretaña a lo largo de la mayor parte del siglo XIX,
incluso en el periodo 1840- 1860» (p. 25) [que son los años en los que suele situarse
el inicio del libre comercio completo en Gran Bretaña]. El cuadro 2 muestra que si se
cuantifican el proteccionismo mediante la recaudación de aduanas expresada como
porcentaje del valor neto de las importaciones (una medida estándar de
proteccionismo usada sobre todo por historiadores), Francia fue siempre menos
proteccionista que Gran Bretaña entre 1821 y 1875, especialmente hasta comienzo de
la década de 1860.
17 Sin embargo, este tiro salió por la culata e hizo que los británicos prohibieran la emigración
de trabajdores calificados, especialmente cuando se intentaron reclutar trabajadores
calificados para trabajos en el extranjero en 1719 (véanse más detalles en Chang, 2001).
14
Cuadro 2. Proteccionismo en Gran Bretaña y Francia, 1821-1913, medido por la
recaudación de tasas aduaneras expresada como porcentaje del valor de las
importaciones
Años Gran Bretaña Francia
1821-1825 53,1 20,3
1826-1830 47,2 22,6
1831-1835 40,5 21,5
1836-1840 30,9 18,0
1841-1845 32,2 17,9
1846-1850 25,3 17,2
1851-1855 19,5 13,2
1856-1860 15,0 10,0
1861-1865 11,5 5,9
1866-1870 8,9 3,8
1871-1875 6,7 5,3
1876-1880 6,1 6,6
1881-1885 5,9 7,5
1886-1890 6,1 8,3
1891-1895 5,5 10,6
1896-1900 5,3 10,2
1901-1905 7,0 8,8
1906-1910 5,9 8,0
1911-1913 5,4 8,8
Fuente: Nye, 1991, p. 26, cuadro 1.
15
Es interesante observar que la excepción parcial en este siglo y medio de
«liberalismo» fue la Francia de Napoleón III (1848-1870), única época de dinamismo
económico francés durante este periodo (Trebilcock, 1981, p. 184). Bajo Napoleón III,
el Estado francés apoyó activamente el desarrollo de las infraestructuras y estableció
diversas instituciones de investigación y desarrollo (Bury, 1964, cap. 4). También
modernizó el sector financiero del país permitiendo la responsabilidad limitada para
las inversiones en este sector y actuando como supervisor de las grandes instituciones
financieras modernas (Cameron, 1953).
En el frente de la política comercial, Napoleón III firmó en 1860 el famoso
tratado comercial anglofrancés Cobden-Chevalier, que fue el clarín del periodo de
liberalismo comercial en el continente (1860-79) (más detalles en Kindleberger, 1975).
Sin embargo, como muestra el cuadro 2, el grado de proteccionismo en Francia era ya
bastante bajo cuando se firmó el tratado (era realmente menor que en la Gran Bretaña
de esos años) y, por lo tanto, el nivel de protección resultante era relativamente
pequeño.
El tratado se dejó caducar en 1892 y muchos aranceles, especialmente los de
los productos manufacturados, se incrementaron. Sin embargo, esto tuvo muy escasos
efectos positivos de la clase que veremos en políticas de tipo similar en países como
la Suecia de ese entonces (véase la sección 3.5 más adelante), porque tras ese aumento
de aranceles no había una estrategia coherente de fortalecimiento industrial.18
Especialmente durante la III República, la actitud del gobierno francés hacia la
política económica era casi tan laissez faire como la del gobierno británico, entonces
campeón de libre comercio (Kuisel, 1981, pp. 12-3). Solamente después de la segunda
guerra mundial la elite francesa se entusiasmó en la reorganización de su maquinaria
estatal para tratar el problema del atraso industrial (relativo) del país. Durante ese
periodo, especialmente hasta finales de los años sesenta, el Estado francés utilizó la
planificación orientativa, las empresas publicas y lo que hoy se denomina no muy
apropiadamente política industrial «estilo Este de Asia» para alcanzar a los demás
países avanzados. El resultado fue que Francia asistió a una transformación estructural
muy exitosa de su economía y finalmente sobrepasó a Gran Bretaña (véase Shonfield,
1965, y Hall, 1986).
3.5. Suecia
Suecia no entró a su modernidad con un régimen de libre comercio. Tras las guerras
napoleónicas el gobierno sueco puso en vigor una ley arancelaria intensamente
proteccionista (1816) y prohibió las importaciones y las exportaciones de algunos
artículos (Gustavson, 1986, p. 15). Sin embargo, hacia 1830 los aranceles fueron
reducidos progresivamente (p. 65) y en 1857 se implantó un régimen arancelario muy
reducido (Bohlin, 1999, p. 155; véase también el cuadro 1).
Sin embargo, esta fase de libre comercio no duró mucho. Hacia 1880 Suecia
comenzó a usar tarifas para proteger su sector agrícola contra la competencia
americana. Después de 1892 también proporcionó protección arancelaria y subsidios
18 El nuevo régimen arancelario iba más bien en contra de ese fortalecimiento. Su impulsor,
el político Jules Méline, era contrario a la industrialización a gran escala, ya que pensaba que
Francia debía seguir siendo un país de campesinos independientes y pequeños talleres (Kuisel,
1981, p. 18).
16
al sector industrial, especialmente al sector emergente de la ingeniería (Chang y
Kozul-Wright, 1994, p. 869; Bohlin, 1999, p. 156). A pesar de este desplazamiento al
proteccionismo, o quizás debido a él, la economía sueca funcionó muy bien en las
décadas siguientes. Según cálculos de Baumol et al. (1990), Suecia fue, después de
Finlandia, la segunda economía en cuanto a rapidez del crecimiento (en términos de
PIB por hora de trabajo) entre las 16 naciones industriales principales entre 1890 y
1900 y la de crecimiento más rápido entre 1900 y 1913 (p. 88, cuadro 5.1).19
La protección arancelaria y los subsidios no fueron todo lo que Suecia utilizó
para promover el desarrollo industrial. Más interesante es que a finales del siglo XIX,
Suecia desarrolló una tradición de cooperación estrecha entre las iniciativas públicas y
privadas que apenas encuentra paralelo en otros países de esa época, incluida
Alemania con su larga tradición de empresas y actividades conjuntas entre los
sectores público y privado. Esta tradición surgió a partir de la participación del Estado
en planes agrícolas de irrigación y drenaje (Samuelsson, 1968, pp. 71-6) y se aplicó
luego al desarrollo de los ferrocarriles en los años 1850-1959, el telégrafo y teléfono
en 1880-1889, y la energía hidroeléctrica en la última década del siglo XIX (Chang y
Kozul-Wright, 1994, pp. 869-70; Bohlin, 1999, pp. 153-5). La colaboración entre los
sectores público y privado también se dio en industrias clave como la siderurgia
(Gustavson, 1986, pp. 71-2; Chang y Kozul-Wright, 1994, p. 870). Es interesante que
todo esto asemeja los esquemas de colaboración entre el sector público y el sector
privado por los que las economías del Este de Asia llegaron a ser famosas (Evans,
1995, es un trabajo clásico sobre este tema).
El Estado sueco hizo grandes esfuerzos para facilitar la adquisición de
tecnología extranjera avanzada, incluso espionaje industrial patrocinado por el Estado.
Sin embargo, más notable era su énfasis en acumular lo que la literatura moderna
llama «capacidades tecnológicas» (Fransman y King, 1984, y Lall, 1992, son trabajos
pioneros sobre este tema). El Gobierno sueco proporcionó becas y ayudas de estadía
en el extranjero para estudios e investigación, invirtió en educación, ayudó al
establecimiento de institutos de investigación tecnológica y dio financiación directa a
la investigación industrial (Chang y Kozul-Wright, 1994, p. 870). La política
económica sueca experimentó un cambio significativo desde la victoria electoral del
Partido Socialista (que ha estado fuera del gobierno menos de 10 años desde
entonces) en 1932 y la firma del «pacto histórico» entre la central sindical y la
asociación patronal en 1936 (el acuerdo de Saltsjöbaden) (Korpi, 1983). Desde el
principio, las políticas que emergieron tras el pacto de 1936 se centraron en la
construcción de un sistema en el que las empresas financiarían un estado del bienestar
generoso e invertirían intensamente a cambio de moderación salarial por parte de los
sindicatos.
Después de la segunda guerra mundial se usó el potencial de este régimen para
promover la renovación industrial. En los años cincuenta y sesenta la central sindical
Landsorganisationen i Sverige (LO) adoptó el denominado plan Rehn-Meidner (LO,
1963, describe esa estrategia detalladamente), que introdujo la política llamada de
salario solidario, dirigida explícitamente a igualar los salarios en las distintas
industrias para el mismo tipo de trabajadores. Se esperaba que esta política generaría
presión sobre los capitalistas de los sectores de bajo salario para que aumentaran su
capital total o redujeran puestos de trabajo, permitiendo que los capitalistas en el
sector de salarios elevados mantuvieran los beneficios adicionales y se expandieran
19 Los 16 países —en orden alfabético— son Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá,
Dinamarca, EE. UU., Finlandia, Francia, Italia, Japón, Países Bajos, Noruega, Reino Unido,
Suecia y Suiza,
17
más rápidamente. Esto se complementó con las llamadas políticas activas de mercado
laboral, que proporcionaron formación y ayudas para la relocalización de los
trabajadores desplazados en este proceso de renovación industrial. Hoy pocos
discuten que esta estrategia contribuyó a una exitosa renovación de la industria sueca
en las primeras décadas de la posguerra (Edquist y Lundvall, 1993, p. 274).
3.6. Países Bajos
Como es sabido, gracias a sus regulaciones «mercantilistas» agresivas de la
navegación, la pesca, y el comercio internacional establecidas desde el siglo XVI, los
Países Bajos eran la potencia marítima y comercial dominante en el mundo del siglo
XVII, el llamado «siglo de oro» holandés. Sin embargo, el país sufrió un declive
marcado en el siglo XVIII, el llamado «periodo Periwig», con la derrota de 1780 en la
cuarta guerra angloholandesa que marcó simbólicamente el fin de la supremacía
internacional neerlandesa (Boxer, 1965, cap. 10).
El país parece haberse sumido en una parálisis política entre finales del siglo
XVII y comienzos del siglo XX. La única excepción fue el esfuerzo del rey Guillermo
I (1815-1840), que estableció muchas agencias que proporcionaron financiamiento
industrial subvencionado (Kossmann, 1978, pp. 136-8; van Zanden, 1996, pp. 84-5).
Este rey también apoyó mucho el desarrollo de la moderna industria textil algodonera,
especialmente en la región de Twente (Henderson, 1972, pp. 198-200).
Sin embargo, a partir de mediados del siglo XIX el país se convirtió a un
régimen de liberalismo comercial que duró hasta la segunda guerra mundial. Como
muestra el cuadro 1, a excepción de Gran Bretaña a finales del siglo XIX y Japón
antes de la restauración de la autonomía arancelaria, los Países Bajos seguían siendo
la economía menos protegida entre los PHD. En 1869 Holanda también derogó la ley
de patentes (primero introducida en 1817), inspirada por el movimiento antipatentes
que se extendió por toda Europa en ese entonces y que condenó las patentes como
simplemente una forma de monopolio (Schiff, 1971, Machlup y Penrose, 1950). A
pesar de las presiones internacionales, el país rechazó reintroducir la ley de patentes
hasta 1912.
En general, durante este período del liberalismo comercial extremo, la
economía holandesa tuvo un dinamismo escaso y un nivel de industrialización no muy
destacado. Según estimaciones de una autoridad en la materia como Maddison (1995),
incluso tras un siglo de decadencia relativa Holanda era por su renta en 1820 el
segundo país más rico del mundo, a continuación del Reino Unido (en dólares de
1990, $1756 contra $1561). Sin embargo, un siglo después (1913) ya había sido
alcanzado al menos por Australia, Nueva Zelanda, EE.UU., Canadá, Suiza y Bélgica y,
casi, también por Alemania.
En gran parte por esta razón al final de la segunda guerra mundial se consideró
la introducción de políticas más intervencionistas (van Zanden, 1999, pp. 182-4) y
especialmente hasta 1963 se pusieron en marcha políticas comerciales e industriales
más activas. Se dieron ayudas financieras para dos grandes empresas (una siderúrgica,
otra dedicada a la producción de soda) y se aprobaron subsidios para industrializar
sectores atrasados, se estímulo la educación técnica, se promovió el desarrollo de la
industria del aluminio a través del subvenciones y se desarrollaron las infraestructuras
clave.
18
3.7. Suiza
Suiza fue uno de los países europeos en los que primero comenzó la industrialización,
casi dos decenios antes que en Gran Bretaña (Biucchi, 1973, p. 628). Suiza era un
líder tecnológico mundial por el número de industrias importantes (Milward y Saul,
1979, pp. 454-55), especialmente en el sector textil algodonero que se consideraba
mucho más avanzado tecnológicamente que el de Gran Bretaña (Biucchi, 1973, p.
629).
Dada esta desventaja tecnológica muy pequeña (o nula) con el país líder, la
protección de la industria naciente no era muy necesaria para Suiza. También, dado el
reducido tamaño del país, la protección habría sido más costosa que para los países
más grandes. Por otra parte, la estructura política altamente descentralizada y la
pequeñez del país dejaban poco espacio para la protección centralizada de la industria
naciente (Biucchi, 1973, p. 455).
Sin embargo, la política de laissez faire comercial de Suiza no significó
necesariamente que su gobierno no aplicara ninguna estrategia en sus políticas. Su
negativa a implantar una ley de patentes hasta 1907, a pesar de la intensa presión
internacional, es un ejemplo en ese sentido. Se arguye que esta política contaria a las
patentes contribuyó al desarrollo del país, permitiendo especialmente el «hurto» de
ideas alemanas en las industrias química y farmacéutica y estimulando las inversiones
directas extranjeras en el sector alimentario (Schiff, 1971; Chang, 2001).
3.8. El Japón y los nuevos países industrializados del Este de Asia
Poco después de la apertura forzosa a los americanos en 1853, el orden político feudal
de Japón se derrumbó y un régimen modernizador fue establecido después de la
llamada restauración Meiji, en 1868. El papel del Estado ha sido desde entonces
crucial en el desarrollo del país. Hasta 1911 Japón no podía usar protecciones
arancelarias debido a los «tratados desiguales» que prohibían establecer aranceles
aduaneros por encima del 5%. El Estado japonés tuvo así que utilizar otros medios
para estimular la industrialización. Para empezar estableció «fábricas modelo» (o
«plantas piloto») propiedad del gobierno en cierto número de industrias,
particularmente en la construcción naval, la explotación minera, el sector textil y la
industria militar (Smith, 1955; Allen, 1981). La mayor parte de estas empresas fueron
privatizadas hacia la década de 1870, pero el Estado continuó subvencionando las
empresas privatizadas, notablemente las del sector naval (McPherson, 1987, p. 31, pp.
34-5). Posteriormente estableció la primera fundición siderúrgica moderna y
desarrolló los ferrocarriles y el telégrafo (McPherson, 1987, p. 31; Smith, 1955, pp.
44-5).
Cuando los tratados desiguales dejaron de estar en vigor en 1911, el Estado
japonés comenzó a introducir toda una gama de las reformas arancelarias destinadas a
proteger las industrias nacientes, abaratando las materias primas importadas y
controlando las importaciones de productos de consumo de lujo (McPherson, 1987, p.
32). Durante los años veinte, bajo intensa influencia alemana (Johnson, 1982, pp. 105-
6), el Japón comenzó a estimular la «racionalización» de las industrias clave, dando el
visto bueno a los consorcios industriales y animando las fusiones, destinadas a limitar
«el derroche de la competencia», mediante las economías de escala, la estandarización
y la introducción de la gestión empresarial científica (McPherson, 1987, pp. 32-3).
Estos políticas se intensificaron en los años treinta (Johnson, 1982, pp. 105-115).
19
A pesar de todos estos esfuerzos de desarrollo, durante la primera mitad del
siglo XX, considerando todos los aspectos pertinentes Japón no era de ninguna
manera la estrella económica en la que se convirtió tras la segunda guerra mundial.
Según Maddison (1989), entre 1900 y 1950 la tasa de crecimiento de la renta per
cápita del Japón fue solamente un 1% anual. Esto es algo menos del promedio de
1,3% anual en los 16 PHD más grandes estudiados por este autor, aunque hay que
hacer constar que en parte este desempeño mediocre se debe al derrumbamiento
desastroso de la producción en los aos inmediatos a la derrota en la segunda guerra
mundial.20
Tras esa época y el comienzo de los años setenta, el ritmo de crecimiento del
Japón no tiene parangón. Según datos de Maddison (1989, p. 35, tabla 3.2), entre
1950 y 1973, el PIB per cápita de Japón creció a un vertiginoso 8%, más del doble del
3,8% promedio de los 16 PHD antes mencionados (el promedio también incluye al
Japón). Los países que siguieron a Japón en cuanto a tasas de crecimiento son
Alemania, Austria (ambas con un 4.9%) e Italia (4.8%). Ni siquiera se acercaron a los
ritmos de crecimiento japoneses los países en desarrollo del «milagro» del Este de
Asia como Taiwán (6,2%) o Corea (5,2%), a pesar del efecto más grande de
«convergencia» que podría esperarse, dado su mayor atraso.
En los éxitos económicos del Japón y de otros países del Este de Asia (excepto
Hong-Kong), las políticas comerciales e industriales intervencionistas desempeñaron
un papel crucial.21 Son notables las semejanzas entre las políticas de estos países y las
usadas por los otros PHD antes de ellos, en concreto, sobre todo, la Gran Bretaña del
siglo XVIII y los EE.UU. del siglo XIX. Sin embargo, es también importante observar
que las políticas aplicadas durante la posguerra en los países del Este de Asia (y
también en algunos otros PHD, por ejemplo Francia) eran mucho más complejas y
calibradas que sus equivalentes históricos.
Estos países utilizaron subsidios a la exportación más sustanciales y mejor
diseñados (tanto directos como indirectos) y gravámenes a la exportación mucho más
ligeros que en las experiencias históricas anteriores (Luedde-Neurath, 1986; Amsden,
1989). Las reducciones de aranceles para las importaciones de materias primas y
maquinaria para las industrias de exportación fueron utilizadas mucho más
sistemáticamente que, por ejemplo, en la Gran Bretaña del siglo XVIII (Lueede-
Neurath, 1986).
La coordinación de las inversiones complementarias, que en el pasado se había
hecho casi siempre de forma fundamentalmente casual, fue sistematizada mediante la
planeación orientativa y los programas estatales de inversión (Chang, 1993 y 1994).
Las regulaciones de la entrada y de la salida de empresas, de las inversiones y de la
política de precios para «gestionar la competencia» eran mucho más conscientes de
los peligros de abuso monopolístico y más sensibles a su impacto en el
funcionamiento de los mercados de exportación que sus contrapartidas históricas, es
decir, las políticas de asociaciones de fabricantes de fines del siglo XIX y principios
del XX (Amsden y Singh, 1994; Chang, en prensa).
20 Los 16 países son Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, EE. UU.,
Finlandia, Francia, Italia, Japón, Países Bajos, Noruega, Reino Unido, Suecia y Suiza.
21 Hay muchas publicaciones sobre este tema. Véanse Johnson (1984) y Chang (1993) para la
primera fase del debate. Akyuz et al. (1998) y Chang (en prensa, 2003) recogen el debate más
actual.
20
Los estados del Este de Asia también integraron las políticas de capital
humano y de aprendizaje en su política industrial mucho más firmemente que sus
precursores, mediante la planificación de la fuerza de trabajo (You y Chang, 1993).
Las regulaciones de las licencias de tecnología y de la inversión extranjera directa
eran mucho más sofisticadas y generales que en las experiencias históricas anteriores
(Chang, 1998). Los subsidios a la educación, a la formación profesional y a la I+D (y
la provisión pública de estas actividades) fueron también mucho más sistemáticos y
extensos que en sus contrapartidas históricas (Lall y Teubal, 1998).22
3.9. Resumen
Del examen de la historia de los países hoy desarrollados surge el cuadro siguiente.
En primer lugar, casi todos los PHD utilizaron alguna forma de promoción de
la industria naciente cuando estaban en fases iniciales de desarrollo. El Reino Unido y
EE.UU., los países supuestamente cuna de la política de libre comercio —no
Alemania o el Japón que suelen considerarse como ejemplos de activismo estatal—
fueron los que usaron protecciones arancelarias de la forma más agresiva.
Por supuesto que los datos de niveles de aranceles y tasas de aduana no
proporcionan el cuadro completo de las políticas de promoción industrial. Durante las
últimas décadas del siglo XIX y comienzos del XX, mientras que mantenía aranceles
medios relativamente bajos, Alemania protegió con tarifas fuertes las industrias
estratégicas del hierro y el acero. De forma semejante, Suecia proporcionó protección
específica para la siderurgia y las industrias de la ingeniería, mientras que mantenía
tarifas generalmente bajas. Alemania, Suecia y Japón utilizaron activamente para
promover sus industrias medidas no arancelarias tales como «fábricas modelo»
propiedad del gobierno, financiamiento estatal de empresas de alto riesgo, ayudas
para I+D y desarrollo de instituciones para promover la cooperación entre los sectores
público y privado.
Las excepciones a este patrón histórico son Suiza y los Países Bajos. Sin
embargo, éstos eran los países que estaban ya en la frontera del desarrollo tecnológico
en el siglo XVIII y no necesitaban mucha protección. También hay que señalar que
Holanda había desplegado una gama impresionante de medidas intervencionistas
22 Con la reciente crisis en Corea y la recesión prolongada en el Japón ha comenzado a oírse
mucho que las políticas comerciales e industriales activistas se han probado equivocadas. Este
artículo no es el lugar apropiado para esa discusión, pero sí pueden hacerse algunas
precisiones (para una crítica de esta visión, véase Chang, 2000, y Chang, en prensa). En
primer lugar, pensemos o no que los apuros recientes del Japón y Corea son debidos a las
políticas activistas en materia industrial, tecnológica y comercial, no podemos negar que estas
políticas estuvieron tras el «milagro económico» de estos países. En segundo lugar, Taiwán, a
pesar de utilizar también políticas activistas industriales, tecnológicas y comerciales, no
experimentó ninguna crisis financiera o macroeconómica. En tercer lugar, todos los
observadores informados de la economía japonesa, sea cual sea su visión general, están de
acuerdo en que la recesión actual del país no se puede atribuir a la política industrial del
gobierno y tiene más que ver con factores como un exceso estructural de ahorro, la
liberalización financiera inoportuna (que llevó la economía a una burbuja) y la mala gestión
macroeconómica. En cuarto lugar, en el caso de Corea, la política industrial fue en gran
medida eliminada a mediados de los años noventa, cuando comenzó la acumulación de deuda
que condujo a la crisis reciente, así que no se le puede echar la culpa de la crisis. De hecho,
puede argüirse que quizás el declive de la política industrial contribuyó a la gestación de la
crisis haciendo más fáciles las «inversiones duplicadas» (Chang et al., 1998).
21
hasta el siglo XVII para asentar su supremacía marítima y comercial. Además, Suiza
no tuvo una ley de patentes hasta 1907, lo que contradice el énfasis que la ortodoxia
actual pone en la protección de los derechos de propiedad intelectual. Más interesante
es que Holanda suprimió en 1869 su ley de patentes de 1817, basándose en que las
patentes eran monopolios políticos contrarios a los principios del mercado libre —
idea que hoy parecen eludir la mayoría de los economistas predicadores del libre
comercio— y no estableció de nuevo una ley de patentes hasta 1912.
Aunque las protecciones arancelarias eran en muchos países un componente
dominante de esta estrategia, no siempre eran la única medida proteccionista ya que a
menudo iban acompañadas de otras medidas como subsidios a la exportación,
reducciones arancelarias para los insumos usados en los productos para la exportación,
asignación de derechos de monopolio, asociaciones de fabricantes, créditos dirigidos,
planeamiento de la inversión y de la fuerza de trabajo, ayudas de I+D y creación de
instituciones para facilitar la cooperación entre los sectores público y privado. Suele
pensarse que estas políticas fueron inventadas por el Japón y otros países del Este de
Asia después de la segunda guerra mundial, o al menos por Alemania a finales del
siglo XIX, pero muchas de ellas tienen un largo pedigrí.
Finalmente, a pesar de compartir los mismos principios básicos, el grado de
diversidad entre el peso relativo de los componentes de las políticas de los PHD es
muy considerable, lo que sugiere que no hay un modelo de «talla única» para el
desarrollo industrial.
4. Comparación con los países en desarrollo de hoy
Los pocos economistas neoliberales que saben de los antecedentes de proteccionismo
en los PHD intentan evitar la conclusión obvia —que el proteccionismo puede ser
muy útil para el desarrollo económico— arguyendo que cierta protección arancelaria
(mínima) puede ser necesaria, pero que la mayor parte de los países en desarrollo
tiene hoy barreras arancelarias mucho más altas que la mayoría de los PHD en el
pasado.
Por ejemplo, Little et al. (1970) dicen que «aparte de Rusia, EE. UU., España
y Portugal, no parece que los aranceles en los primeros 25 años del siglo XX, cuando
eran ciertamente más altos en casi todos los países que en el siglo XIX, brindaran por
lo general un grado de protección mucho mayor que la promoción para la industria
que (...) hoy sería quizás justificable para los países en desarrollo» (pp.163-4) [y que,
según estos autores, sería como mucho 20% incluso para los países más pobres y
prácticamente cero para los países en desarrollo más avanzados]. De forma similar, el
Banco Mundial (1991) afirma que «aunque los países industrializados se beneficiaron
de una protección natural mayor antes de que los costes de transporte declinaran, los
aranceles promedio para doce países industrializados23 fueron del 11% al 32% entre
1820 y 1980 (...) Esto contrasta con el nivel medio de aranceles sobre los productos
manufacturados en los países en desarrollo que es actualmente 34%» (p. 97, recuadro
5.2).
Esto suena bastante razonable, pero realmente es muy engañoso en un aspecto
importante. El problema es que la brecha de productividad actual entre los países
23 Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, España, EE. UU., Francia, Holanda, Italia, el
Reino Unido, Suecia y Suiza,
22
desarrollados y los países en desarrollo es mucho mayor que la que existió entre los
PHD más desarrollados y los PHD menos desarrollados en épocas anteriores.
A lo largo del siglo XIX la renta per cápita en paridades de poder adquisitivo
(PPA) de los PHD más ricos (digamos los Países Bajos y el Reino Unido) era entre
dos y cuatro veces mayor que la de los PHD más pobres (por ejemplo, Japón y
Finlandia). Hoy, la renta per cápita en PPA de los países mas desarrollados (por
ejemplo, Suiza, Japón, EE.UU.) es 50 o 60 veces mayor que la de los países menos
desarrollados (Etiopía, Malawi, Tanzania). Los países en desarrollo de nivel medio
como Nicaragua (2060 dólares), la India (2230) y Zimbabwe (2690) tienen que
afrontar enormes diferencias con los PHD cuya productividad es entre 10 y 15 veces
mayor. Incluso países en desarrollo bastante avanzados, como el Brasil (6840) o
Colombia (5580), tienen una productividad casi cinco veces menor que los países
industrializados hegemónicos. Esto significa que los países en desarrollo de hoy
necesitan aranceles mucho más altos que los usados por los PHD en épocas anteriores,
si quieren proporcionar un grado de protección real a sus industrias similar al que
tuvieron las industrias de los PHD en el pasado.
Por ejemplo, cuando los EE. UU. acordaron una protección media arancelaria
del 40% a sus industrias a fines del siglo XIX, su renta per capita en PPA era ya cerca
de 3/4 la de Gran Bretaña. Y esto ocurría cuando la «protección natural» brindada por
la lejanía, especialmente importante en el caso de EE.UU, era considerablemente más
alta que hoy. Comparado con esto, el nivel arancelario ponderado según volumen de
comercio que solía aplicar la India poco antes del acuerdo de la OMC, 71%, a pesar
de tener una renta per capita en términos de PPA de una quinceava parte de la renta de
EE.UU, hace de la India un campeón del libre comercio. Tras el acuerdo de la OMC
la India redujo sus aranceles ponderados según volumen de comercio al 32%, nivel
por debajo del cual nunca bajaron los aranceles medios estadounidenses entre el final
de la guerra civil en 1865 y la segunda guerra mundial.
Un ejemplo menos extremo es el de Dinamarca que en 1875 tenía unos
aranceles medios de 15% a 20%, con una renta equivalente a poco menos de un 60%
la de Gran Bretaña. Después del acuerdo de la OMC, el Brasil redujo sus aranceles
medios ponderados según volumen de comercio del 41% al 27%, nivel que no está
lejos del danés, aunque la renta per cápita brasileña en PPA es apenas 20% la de
EE.UU.
En esta perspectiva, dada la brecha de productividad, incluso los niveles
relativamente altos de protección que habían existido en los países en desarrollo hasta
los años ochenta parecen moderados comparados con los estándares históricos de los
PHD. Con los niveles sustancialmente más bajos que existen hoy tras dos décadas de
liberalización comercial extensa en estos países podrían incluso afirmarse que los
países en desarrollo de hoy son realmente mucho menos proteccionistas que los PHD
en épocas anteriores.
5. Lecciones para el presente
El cuadro histórico es bastante claro. Cuando los PHD estaban en la fase de
crecimiento acelerado usaron políticas comerciales e industriales intervencionistas
para promover sus industrias nacientes y alcanzar las economías de primera línea. Las
formas concretas que adoptaron estas políticas y el énfasis que cada una ponía en unos
u otros aspectos fueron diferentes de unos países a otros, pero no se puede negar que
los PHD utilizaron activamente ese tipo de políticas. Y, en términos relativos (es decir,
23
considerando la brecha de productividad con los países más avanzados), muchos de
ellos realmente protegieron sus industrias mucho más que los países en desarrollo
actualmente.
Si es así, la ortodoxia actual que aboga por el libre comercio y las políticas
industriales de laissez faire estaría en desacuerdo con la experiencia histórica y los
países desarrollados que propagan tal visión parecen estar de hecho dando «la patada
a la escalera» que ellos utilizaron para llegar a la posición privilegiada que ahora
ocupan.
La única posibilidad de que los países desarrollados contradigan la acusación
de la «patada a la escalera» sería argüir que las políticas comerciales e industriales
activistas que utilizaron en el pasado fueron beneficiosas para su desarrollo
económico pero ya no lo son porque «los tiempos han cambiado». No parece que
haya muchas razones para pensar que este sea el caso pero, por otra parte, la debilidad
del crecimiento de los países en desarrollo en los últimos veinte años hace que esta
línea de razonamiento sea indefendible. Los números concretos dependen de los datos
que se utilicen pero, en líneas generales, la renta per cápita de los países en desarrollo
creció aproximadamente un 3% anual entre 1960 y 1980, y solo 1,5% entre 1980 y el
año 2000. Además, este 1,5% quedaría reducido al 1% si excluimos del promedio a
India y China, que no han seguido las políticas de libre comercio y las políticas
industriales recomendadas por los países desarrollados.
Si el lector es un economista neoliberal, ha de hacer frente a una paradoja.
Cuando los países en desarrollo utilizaron políticas comerciales e industriales «malas»,
durante los años 1960-1980, crecieron mucho más rápido que cuando utilizaron
políticas «buenas» (o al menos «mejores») durante las dos décadas siguientes. La
solución obvia a esta paradoja es aceptar que las políticas supuestamente «buenas» no
son realmente buenas para los países en desarrollo, mientras que las políticas «malas»
son realmente buenas para ellos. Esto resulta confirmado además por el hecho de que
esas políticas «malas» sean también las que los PHD aplicaron cuando eran países en
desarrollo.
En vista de todo lo anterior, lo único que se puede concluir es que en su
recomendación de políticas supuestamente «buenas», los PHD están dándole en
efecto una patada a la escalera por la que subieron hasta arriba, poniendo así la
escalera fuera del alcance de los países en desarrollo. Puede aceptarse que esta
«patada a la escalera» se haga con buenas intenciones (aunque con mala información).
Quizás hay políticos e intelectuales de los PHD que recomiendan el liberalismo
comercial creyendo sinceramente que sus propios países se desarrollaron mediante
políticas de libre comercio y laissez-faire, y que desean que los países en desarrollo se
benefician de las mismas políticas. Sin embargo, eso no es menos dañino para los
países en desarrollo. De hecho, puede ser más peligroso que la «patada a la escalera»
basada en el puro interés nacional, pues quien defiende una idea por jactancia puede
ser más obstinado incluso que quien la defiende por propio interés.
Sean cuales sean las intenciones que haya tras la «patada a la escalera», el
hecho es que estas políticas supuestamente adecuadas no han podido generar durante
las dos décadas pasadas el prometido dinamismo de crecimiento en los países en
desarrollo. De hecho, en muchos países en desarrollo el crecimiento simplemente se
ha derrumbado.
*****
24
Entonces, ¿qué hacer? Dar un plan detallado de acción está fuera del alcance
de este artículo, pero sí se puede apuntar lo siguiente.
Para empezar, la experiencia histórica del desarrollo de los países
desarrollados debe difundirse más extensamente. No se trata solo de escribir «la
historia verdadera», sino de permitir que los países en desarrollo opten con
conocimiento de causa. No es mi intención dar la idea de que cada país en desarrollo
debe adoptar una estrategia activa de la promoción de la industria naciente como Gran
Bretaña en el siglo XVIII, EE.UU en el XIX o Corea en el XX. Algunos países
pueden beneficiarse siguiendo el modelo suizo o el modelo de Hong-Kong. Sin
embargo, esa opción estratégica debe hacerse sabiendo que casi todos los países
exitosos utilizaron históricamente la estrategia opuesta para hacerse ricos.
Además, las condiciones de política comercial y económica que exigen el FMI
y el Banco Mundial para brindar asistencia financiera deben cambiar radicalmente.
Esas condiciones deben basarse en el reconocimiento de que muchas de las políticas
que se consideran malas de hecho no lo son y que no puede haber una política
«idónea» que todos deben utilizar. Por otra parte, las reglas de la OMC y otros
acuerdos comerciales multilaterales deben reescribirse de manera tal que permitan un
uso más activo de medidas de promoción de la industria naciente (por ejemplo,
aranceles y subsidios).
Si los países en desarrollo pueden adoptar políticas (e instituciones) más
apropiadas a su etapa de desarrollo y a las condiciones a las que han de hacer frente
podrán crecer más rápidamente, como hicieron de hecho durante los años sesenta y
setenta. A largo plazo, eso no solo beneficiaría a los países en desarrollo, sino también
a los países desarrollados, pues aumentarían las oportunidades de comercio y de
inversión disponibles para los países desarrollados en los países en desarrollo. La
tragedia de nuestro tiempo es que los países desarrollados no son capaces de darse
cuenta de esto.
25
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